W dniu 19 czerwca 2012 r. w siedzibie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości odbyło się spotkanie w gronie ekspertów w dziedzinie partnerstwa publiczno-prywatnego, którego celem było omówienie wniosków z badania potencjału podmiotów publicznych i przedsiębiorstw do realizacji projektów partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce oraz dyskusja o postulatach działań mających na celu aktywizację rynku PPP, sformułowanych na podstawie wniosków z tego badania.
Jaki jest potencjał rynku PPP w Polsce?
Eksperci opracowujący wyniki badania, wskazali, że w dobie poszukiwania środków na finansowanie rozwoju infrastruktury i usług społecznych partnerstwo publiczno-prywatne jest nieodzowne.
Szersze stosowanie tej formuły wzorem państw Europy Zachodniej może pomóc Polsce w dojściu do tamtejszych wskaźników rozwoju gospodarczego. Jeśli PPP stosowalibyśmy równie często jak inni (ok 17% projektów publicznych), to w perspektywie 8 lat, polska administracja powinna uruchamiać kontrakty tego typu o wartości nakładów od 4 do 7 mld zł. Na razie na 118 projektów zainicjowanych formalnie na koniec III kw. 2011 r. zawarto 24 umowy. W świetle tych danych rynek PPP w Polsce w najbliższych latach, to ok. 15 mld zł. Badania wykazały, że ok. 33% samorządów rozważa zastosowanie PPP, 4% już zainicjowało takie projekty. Co ciekawe, wdrożenie projektów PPP zapowiada aż 78% miast powiatowych.
Czy jesteśmy gotowi na zmianę kultury organizacyjnej polskiej administracji?
Z badania wynika, że główną przeszkodą w pełniejszym posługiwaniu się PPP, nie jest legislacja a raczej tradycyjny sposób funkcjonowania urzędów. Obecny sposób funkcjonowania urzędów charakteryzuje w opinii respondentów, hierarchiczna struktura, obawa o społeczny odbiór bliższej współpracy z biznesem jaką żywią politycy i urzędnicy oraz brak utartej ścieżki działań i uznanej powszechnie metodologii oceny korzyści jakie ta współpraca może przynieść. Wciąż żywa jest obawa, że jeśli korzyści z PPP nie są ewidentne, mogą być podważone przez organy kontrolne i opozycję.
Badania jednoznacznie wskazują, że PPP wymusza znaczącą zmianę kultury organizacyjnej w polskiej administracji, która powinna być zsynchronizowana z analogicznym procesem w instytucjach kontrolnych, szczególnie jeśli poważnie rozważane jest prowadzenie w perspektywie finansowej 2014-20 projektów hybrydowych, tj. pozwalających na wykorzystanie w ramach PPP środków dotacyjnych UE.
Czy przedsiębiorcy są gotowi do współpracy z administracją publiczną?
Dużą wartością przeprowadzonego w ramach projektu systemowego PARP „Partnerstwo publiczno-prywatne” badania, jest pierwsze jak dotąd przyjrzenie się postawom przedsiębiorców w stosunku do realizacji projektów PPP. Tą formułą współpracy jest zainteresowanych prawie 45% badanych przedsiębiorców. Szczególnie aktywne są firmy duże (ponad 250 pracowników) i średnie, głównie budowlane. Przedsiębiorcy zainteresowani PPP powołują specjalne struktury i rozwijają kompetencje pracowników, posiłkując się jednocześnie doradztwem zewnętrznym, co pozwala lepiej rozpoznać specyficzne dla PPP ryzyka i uwarunkowania. Przedsiębiorcy są przekonani, że współpraca typu PPP, może być korzystna dla obu stron. 42 % badanych firm wie, że istnieją już całkiem dobrze przygotowane do tego samorządy, choć pozostają wciąż umiarkowanie optymistyczni co do realnych szans efektywnej współpracy. Optymistyczne jest to, że czym większe doświadczenie przedsiębiorców w kontaktach z administracją, tym większe przekonanie o dojrzałości urzędów do stosowania PPP (68% firm posiadających doświadczenie w PPP).
Badanie wskazuje, że podobnie jak przedstawiciele sektora prywatnego głównych przeszkód w realizacji projektów PPP przedsiębiorcy upatrują nie w kwestiach formalno-prawnych, a w funkcjonujących stereotypach, braku zaufania i partnerskiego nastawienia administracji do biznesu. Obiektywną trudnością jest brak dostępu do stabilnego finansowania tego typu projektów, dlatego liczą oni na pojawienie się instytucji pozwalających ograniczyć ryzyko finansowe i organizacyjne przedsięwzięć PPP.
Cenne w stabilizacji rynku PPP w ocenie przedsiębiorców byłoby powołanie instytucji publicznej, której zadaniem byłoby stworzenie dobrych praktyk dla tego typu projektów. Sami przedsiębiorcy są przekonani, że ich firmy wytworzyły już dobre praktyki, które mogą być przydatne w realizacji projektów PPP (u 76% przedsiębiorców posiadających już doświadczenie w obszarze PPP). Badani przedsiębiorcy są przekonani, że realizacja projektów PPP posłuży zwiększeniu zaufania stron, nauczy elastyczności w relacjach i dobrej organizacji pracy wspieranej przez kompetentnych doradców biznesowych i finansowych.
Wszyscy respondenci, prywatni jak i publiczni, podkreślali dużą przydatność formuły PPP, która w ich ocenie jest szansą na uruchomienie znacznych zasobów finansowych i organizacyjnych (know-how) znajdujących się w sektorze prywatnym na rzecz realizacji zadań publicznych. Niestety tylko 1/3 badanych uważa się za odpowiednio przygotowanych do realizacji PPP. Respondenci są świadomi konieczności podnoszenia swych umiejętności w tym obszarze, co znaczące, przyszłe strony współpracy życzyłyby sobie, aby również organy kontrolne były stale zainteresowane podnoszeniem kompetencji swoich pracowników w obszarze PPP.
Jak wpierać rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego?
Eksperci opracowujący wyniki badania, postulują opracowanie rządowej polityki stosowania PPP, jako formy realizacji usług publicznych, których celem, jest przełożenie woli politycznej na język świadomych, planowych działań praktycznych – gdzie (w jakim sektorze, branży), kiedy i jak stosować PPP. Polityka w zakresie stosowania PPP powinna mieć długi horyzont czasowy (do roku 2030). Zadaniem tym powinna zająć się specjalnie powołana w tym celu komórka organizacyjna w Ministerstwie Gospodarki (ewentualnie w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub Ministerstwie Finansów), odpowiedzialna za opracowanie ww. polityki. Celowym, w świetle wyników badania, byłoby również opracowanie strategii implementacji PPP do polskiej praktyki. W ocenie ekspertów realizację niezbędnych dla rozwoju PPP działań zapewni także powołanie pełnomocnika rządu ds. PPP, umieszczonego w MG lub w KPRM, odpowiedzialnego za sformułowanie strategii stosowania i upowszechniania PPP, w tym koordynację działań poszczególnych resortów i samorządów terytorialnych, a także współpracę z podmiotami rynkowymi. Zadaniem powołanych struktur byłoby opracowanie i skoordynowanie systemu upowszechniania wiedzy, kompetencji i umiejętności w zakresie wykorzystywania formuły PPP oraz stworzenie mechanizmów zmniejszania poziomu ryzyk związanych z wdrażaniem tej formy realizacji zadań publicznych.
Eksperci badania postulują ponadto utworzenie w poszczególnych ministerstwach jednostek organizacyjnych ds. PPP i uruchomienie systemowego wsparcia ze środków publicznych dla finansowania części kosztów przygotowania PPP. Istotne w ocenie prezentujących wyniki badania będzie również uruchomienie systemu poręczeń dla kredytów zaciąganych na realizację przedsięwzięć PPP oraz uruchomienie publicznej instytucji oceniającej korzyści wyboru formuły PPP w porównaniu do formuły tradycyjnej.
W obszarze regulacji prawnych, uzasadnione byłoby dokonanie zmian w kierunku inkorporowania do prawa polskiego, na drodze ustawowej, decyzji EUROSTAT 18/2004 z 11 lutego 2004 r. dotyczącej PPP,w tym stosownych zmian w prawie budżetowym. Cenne okazać powinno się również opracowanie podstawowych zasad i norm postępowania w procesie przygotowania przedsięwzięć PPP, przy stałym monitoringu zmian w regulacjach prawnych przez nowoutworzonego pełnomocnika ds. PPP.
Uczestnicy dyskusji generalnie zgodzili się z wnioskami z badania i rekomendacjami działań jakie z niego wynikają, jednak wątpliwości wzbudziły kwestie instytucjonalne.
Przedstawiciel Ministerstwa Finansów, zgadzając się co do przytoczonych rekomendacji, szczególnie w obszarze stworzenia spójnej polityki publicznej dotyczącej PPP, zwrócił uwagę, że rozwiązania w zakresie tworzenia systemu poręczeń i gwarancji dla projektów PPP, może istotnie zaburzyć podział ryzyk w ramach przedsięwzięcia. W konsekwencji może to przynieść niepożądane skutki z punktu widzenia ustalania limitów zobowiązań budżetowych, wynikających z zawarcia umów PPP przez jednostki sektora finansów publicznych.
Zwrócono także uwagę, że niezależnie od rozwiązań instytucjonalnych, konieczne jest opracowanie spójnej polityki w obszarze uzasadniającym wdrażanie PPP jako alternatywy dla tradycyjnych form realizacji zadań publicznych, które mogłyby zostać przyjęte nie tylko przez rząd, ale i samorząd terytorialny wszystkich szczebli. Uczestnicy dyskusji, zwracali uwagę, iż z praktycznego punktu widzenia cenne byłoby przy realizacji projektów PPP, z opłatą za dostępność, oparcie się na oficjalnie akceptowanej metodologii analiz przedrealizacyjnych, której obecnie brakuje. Nie określono bowiem dotąd zasad dotyczących ustalania korzyści wynikających z PPP oraz brak komparatorów publiczno-prywatnych, które mogłyby odnosić się do innych niż czysto cenowe walory PPP. Uwagi te, w kontekście zasadności powołania „instytucji certyfikującej” poparł przedstawiciel Urzędu Miasta Warszawy, ubolewając nad brakiem możliwości oparcia się o uznane powszechnie zalecenia co do metody przygotowania projektów i zachęcał do skuteczności we wprowadzaniu rekomendacji, wynikających bezpośrednio z praktyki realizacji projektów PPP, np. w zakresie zmian legislacyjnych. Zwracano również uwagę, że samorządy wdrażając projekt PPP, korzystając z doradców zewnętrznych nie powinny oddawać im prawa do decydowania o przebiegu całego procesu. Przedstawiciel Ministerstwa Gospodarki zwrócił uwagę, że polską specyfiką PPP może być realizacja małych projektów, i to rozdrobnienie wcale nie musi być niekorzystne w naszych warunkach. Ważnym wydaje się być stworzenie właściwych kompetencji w ramach administracji centralnej, która powinna wspierać rozwój PPP, jak opisano to w rekomendacjach omawianego badania. W kontekście zadań legislacyjnych dyskusja nawiązywała do potrzeby uregulowania kwestii zobowiązań finansowych wynikających z umowy o PPP, co postulował przedstawiciel Związku Banków Polskich. Ostrożność w zbytnim zapale legislacyjnym dotyczącym zbyt rozległego przeszczepiania rozwiązań rachunkowości europejskiej na grunt polski zalecał przedstawiciel Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych.
Jaki jest potencjał rynku PPP w Polsce?
Eksperci opracowujący wyniki badania, wskazali, że w dobie poszukiwania środków na finansowanie rozwoju infrastruktury i usług społecznych partnerstwo publiczno-prywatne jest nieodzowne.
Szersze stosowanie tej formuły wzorem państw Europy Zachodniej może pomóc Polsce w dojściu do tamtejszych wskaźników rozwoju gospodarczego. Jeśli PPP stosowalibyśmy równie często jak inni (ok 17% projektów publicznych), to w perspektywie 8 lat, polska administracja powinna uruchamiać kontrakty tego typu o wartości nakładów od 4 do 7 mld zł. Na razie na 118 projektów zainicjowanych formalnie na koniec III kw. 2011 r. zawarto 24 umowy. W świetle tych danych rynek PPP w Polsce w najbliższych latach, to ok. 15 mld zł. Badania wykazały, że ok. 33% samorządów rozważa zastosowanie PPP, 4% już zainicjowało takie projekty. Co ciekawe, wdrożenie projektów PPP zapowiada aż 78% miast powiatowych.
Czy jesteśmy gotowi na zmianę kultury organizacyjnej polskiej administracji?
Z badania wynika, że główną przeszkodą w pełniejszym posługiwaniu się PPP, nie jest legislacja a raczej tradycyjny sposób funkcjonowania urzędów. Obecny sposób funkcjonowania urzędów charakteryzuje w opinii respondentów, hierarchiczna struktura, obawa o społeczny odbiór bliższej współpracy z biznesem jaką żywią politycy i urzędnicy oraz brak utartej ścieżki działań i uznanej powszechnie metodologii oceny korzyści jakie ta współpraca może przynieść. Wciąż żywa jest obawa, że jeśli korzyści z PPP nie są ewidentne, mogą być podważone przez organy kontrolne i opozycję.
Badania jednoznacznie wskazują, że PPP wymusza znaczącą zmianę kultury organizacyjnej w polskiej administracji, która powinna być zsynchronizowana z analogicznym procesem w instytucjach kontrolnych, szczególnie jeśli poważnie rozważane jest prowadzenie w perspektywie finansowej 2014-20 projektów hybrydowych, tj. pozwalających na wykorzystanie w ramach PPP środków dotacyjnych UE.
Czy przedsiębiorcy są gotowi do współpracy z administracją publiczną?
Dużą wartością przeprowadzonego w ramach projektu systemowego PARP „Partnerstwo publiczno-prywatne” badania, jest pierwsze jak dotąd przyjrzenie się postawom przedsiębiorców w stosunku do realizacji projektów PPP. Tą formułą współpracy jest zainteresowanych prawie 45% badanych przedsiębiorców. Szczególnie aktywne są firmy duże (ponad 250 pracowników) i średnie, głównie budowlane. Przedsiębiorcy zainteresowani PPP powołują specjalne struktury i rozwijają kompetencje pracowników, posiłkując się jednocześnie doradztwem zewnętrznym, co pozwala lepiej rozpoznać specyficzne dla PPP ryzyka i uwarunkowania. Przedsiębiorcy są przekonani, że współpraca typu PPP, może być korzystna dla obu stron. 42 % badanych firm wie, że istnieją już całkiem dobrze przygotowane do tego samorządy, choć pozostają wciąż umiarkowanie optymistyczni co do realnych szans efektywnej współpracy. Optymistyczne jest to, że czym większe doświadczenie przedsiębiorców w kontaktach z administracją, tym większe przekonanie o dojrzałości urzędów do stosowania PPP (68% firm posiadających doświadczenie w PPP).
Badanie wskazuje, że podobnie jak przedstawiciele sektora prywatnego głównych przeszkód w realizacji projektów PPP przedsiębiorcy upatrują nie w kwestiach formalno-prawnych, a w funkcjonujących stereotypach, braku zaufania i partnerskiego nastawienia administracji do biznesu. Obiektywną trudnością jest brak dostępu do stabilnego finansowania tego typu projektów, dlatego liczą oni na pojawienie się instytucji pozwalających ograniczyć ryzyko finansowe i organizacyjne przedsięwzięć PPP.
Cenne w stabilizacji rynku PPP w ocenie przedsiębiorców byłoby powołanie instytucji publicznej, której zadaniem byłoby stworzenie dobrych praktyk dla tego typu projektów. Sami przedsiębiorcy są przekonani, że ich firmy wytworzyły już dobre praktyki, które mogą być przydatne w realizacji projektów PPP (u 76% przedsiębiorców posiadających już doświadczenie w obszarze PPP). Badani przedsiębiorcy są przekonani, że realizacja projektów PPP posłuży zwiększeniu zaufania stron, nauczy elastyczności w relacjach i dobrej organizacji pracy wspieranej przez kompetentnych doradców biznesowych i finansowych.
Wszyscy respondenci, prywatni jak i publiczni, podkreślali dużą przydatność formuły PPP, która w ich ocenie jest szansą na uruchomienie znacznych zasobów finansowych i organizacyjnych (know-how) znajdujących się w sektorze prywatnym na rzecz realizacji zadań publicznych. Niestety tylko 1/3 badanych uważa się za odpowiednio przygotowanych do realizacji PPP. Respondenci są świadomi konieczności podnoszenia swych umiejętności w tym obszarze, co znaczące, przyszłe strony współpracy życzyłyby sobie, aby również organy kontrolne były stale zainteresowane podnoszeniem kompetencji swoich pracowników w obszarze PPP.
Jak wpierać rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego?
Eksperci opracowujący wyniki badania, postulują opracowanie rządowej polityki stosowania PPP, jako formy realizacji usług publicznych, których celem, jest przełożenie woli politycznej na język świadomych, planowych działań praktycznych – gdzie (w jakim sektorze, branży), kiedy i jak stosować PPP. Polityka w zakresie stosowania PPP powinna mieć długi horyzont czasowy (do roku 2030). Zadaniem tym powinna zająć się specjalnie powołana w tym celu komórka organizacyjna w Ministerstwie Gospodarki (ewentualnie w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów lub Ministerstwie Finansów), odpowiedzialna za opracowanie ww. polityki. Celowym, w świetle wyników badania, byłoby również opracowanie strategii implementacji PPP do polskiej praktyki. W ocenie ekspertów realizację niezbędnych dla rozwoju PPP działań zapewni także powołanie pełnomocnika rządu ds. PPP, umieszczonego w MG lub w KPRM, odpowiedzialnego za sformułowanie strategii stosowania i upowszechniania PPP, w tym koordynację działań poszczególnych resortów i samorządów terytorialnych, a także współpracę z podmiotami rynkowymi. Zadaniem powołanych struktur byłoby opracowanie i skoordynowanie systemu upowszechniania wiedzy, kompetencji i umiejętności w zakresie wykorzystywania formuły PPP oraz stworzenie mechanizmów zmniejszania poziomu ryzyk związanych z wdrażaniem tej formy realizacji zadań publicznych.
Eksperci badania postulują ponadto utworzenie w poszczególnych ministerstwach jednostek organizacyjnych ds. PPP i uruchomienie systemowego wsparcia ze środków publicznych dla finansowania części kosztów przygotowania PPP. Istotne w ocenie prezentujących wyniki badania będzie również uruchomienie systemu poręczeń dla kredytów zaciąganych na realizację przedsięwzięć PPP oraz uruchomienie publicznej instytucji oceniającej korzyści wyboru formuły PPP w porównaniu do formuły tradycyjnej.
W obszarze regulacji prawnych, uzasadnione byłoby dokonanie zmian w kierunku inkorporowania do prawa polskiego, na drodze ustawowej, decyzji EUROSTAT 18/2004 z 11 lutego 2004 r. dotyczącej PPP,w tym stosownych zmian w prawie budżetowym. Cenne okazać powinno się również opracowanie podstawowych zasad i norm postępowania w procesie przygotowania przedsięwzięć PPP, przy stałym monitoringu zmian w regulacjach prawnych przez nowoutworzonego pełnomocnika ds. PPP.
Uczestnicy dyskusji generalnie zgodzili się z wnioskami z badania i rekomendacjami działań jakie z niego wynikają, jednak wątpliwości wzbudziły kwestie instytucjonalne.
Przedstawiciel Ministerstwa Finansów, zgadzając się co do przytoczonych rekomendacji, szczególnie w obszarze stworzenia spójnej polityki publicznej dotyczącej PPP, zwrócił uwagę, że rozwiązania w zakresie tworzenia systemu poręczeń i gwarancji dla projektów PPP, może istotnie zaburzyć podział ryzyk w ramach przedsięwzięcia. W konsekwencji może to przynieść niepożądane skutki z punktu widzenia ustalania limitów zobowiązań budżetowych, wynikających z zawarcia umów PPP przez jednostki sektora finansów publicznych.
Zwrócono także uwagę, że niezależnie od rozwiązań instytucjonalnych, konieczne jest opracowanie spójnej polityki w obszarze uzasadniającym wdrażanie PPP jako alternatywy dla tradycyjnych form realizacji zadań publicznych, które mogłyby zostać przyjęte nie tylko przez rząd, ale i samorząd terytorialny wszystkich szczebli. Uczestnicy dyskusji, zwracali uwagę, iż z praktycznego punktu widzenia cenne byłoby przy realizacji projektów PPP, z opłatą za dostępność, oparcie się na oficjalnie akceptowanej metodologii analiz przedrealizacyjnych, której obecnie brakuje. Nie określono bowiem dotąd zasad dotyczących ustalania korzyści wynikających z PPP oraz brak komparatorów publiczno-prywatnych, które mogłyby odnosić się do innych niż czysto cenowe walory PPP. Uwagi te, w kontekście zasadności powołania „instytucji certyfikującej” poparł przedstawiciel Urzędu Miasta Warszawy, ubolewając nad brakiem możliwości oparcia się o uznane powszechnie zalecenia co do metody przygotowania projektów i zachęcał do skuteczności we wprowadzaniu rekomendacji, wynikających bezpośrednio z praktyki realizacji projektów PPP, np. w zakresie zmian legislacyjnych. Zwracano również uwagę, że samorządy wdrażając projekt PPP, korzystając z doradców zewnętrznych nie powinny oddawać im prawa do decydowania o przebiegu całego procesu. Przedstawiciel Ministerstwa Gospodarki zwrócił uwagę, że polską specyfiką PPP może być realizacja małych projektów, i to rozdrobnienie wcale nie musi być niekorzystne w naszych warunkach. Ważnym wydaje się być stworzenie właściwych kompetencji w ramach administracji centralnej, która powinna wspierać rozwój PPP, jak opisano to w rekomendacjach omawianego badania. W kontekście zadań legislacyjnych dyskusja nawiązywała do potrzeby uregulowania kwestii zobowiązań finansowych wynikających z umowy o PPP, co postulował przedstawiciel Związku Banków Polskich. Ostrożność w zbytnim zapale legislacyjnym dotyczącym zbyt rozległego przeszczepiania rozwiązań rachunkowości europejskiej na grunt polski zalecał przedstawiciel Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych.
